政区分等的意义和作用

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政区分等的意义和作用

　政区的分等是为了了解国情，以便进行有效的行政管理。各级政区中以县级政区最有必要分等，因为县是亲民单位，是直接管理户口，征收赋税的政府组织。户口的多寡，税收的高低，直接关系到中央的财政收入。因此将县按照一定标准区别其等第，实际上是中央政府对国力国情的一项调查和统计，以便作为施政的依据。

　　统县政区是县级政区的集合，因此分等基本标准与县级政区相一致。只是由于统县政区地域较县为大，政治上地位较为重要，所以还要结合政治、军事、地理等因素进行分等。

　　至于高层政区，则没有必要分等。高层政区亦非每个朝代都有，即使有也多半是由于不得已才设置，如唐后期的方镇有的处于割据状态，何来全国统一的分等？有的朝代的高层政区权力分散在几个机构中，如宋如明，分等显然没有意义。加之高层政区数目少，中央控制紧，情况一目了然，也没必要分等。所以除南北朝后期(当时作为高层政区的州数量也很多)外，高层政区都不分等。即使南朝梁陈两代，州的分等也纯粹是为了安排升转官员的目的。其分等原则是依州的地理位置和其他政治因素而列其高下，以便安插不同级别的官职。隋代后期取消这一陋规以后，历代高层政区再不分等。南北朝门阀制度森严，寒庶之分非常明确，因此与官员的九品中正制相对应，北朝的齐、隋也都有分州郡县三级各为九等的做法，但到隋重新一统宇内之后，这种做法就被抛弃了。

　　2000年政区的分等标准是以经济因素为主并结合政治军事因素而定。户口是征税纳赋的依据，秦汉田租的征收，王侯的分封都是以户为单位，魏晋以后实行户调制，更是以户为单位征集的。所以元代以前分等的标准离不开户口数。农业社会里，人是最主要的生产力，所以户口的殷实和经济的发达是同一件事的两个侧面。因此以户口作为分等标准是经济因素的最好体现。但是由于赋役剥削越来越严重，逃避赋役的户口越来越多，直接影响政府的财政收入，因此明代就改为以钱粮数为分等的依据。因为粮食的产量与土地数量(垦田数)相联系，户口可以逃而土地较难于隐瞒。

　　分等的标准在经济因素之外，政治军事因素也有一定的重要性，这在上面已分别提到，不再赘述。

　　政区分等的意义自然在于了解国情，但还有一项重要的作用是以此来决定该政区长官的级别，政府组织的规模，僚属的配备，以及行政经费的分配。古代中国是官僚政治高度发达的国家，官员的任免升迁、俸禄品位都有一套严格明细的规定，中朝外官莫不如此。政区的分等又可作为外官升黜的依据。

　　各正史的《百官志》往往保留了不同等第政区的行政组织规模和官员品俸的具体规定。如《隋书·百官志》记隋前期九等县的组织规模说：“县置令、丞、尉、正，……等员，合九十九人。”这九十九人是指上上县官员吏职的配备，然后逐级往下减员：“上中县，减上上县吏属四人。上下县，减上中县五人。中上县减上下县十人。中中县，减中上县五人。中下县，减中中县五人。下上县，减中下县十二人。下中县，减下上县六人。下下县，减下中县五人。”由此我们知道，隋前期最低等的县犹有吏员47人。

　　又如傣禄的规定为：“刺史、太守、县令则以计户而给禄，各以户数为九等之差。……大县百四十石，其下每以十石为差，至于下下，则六十石。”县令的品位则只以三等计，“上县令，为从六品，中县令为从七品，下县令为正八品。”其他朝代也莫不大同小异，如宋制，赤县或二万户以上县才置县丞，又主簿一职须1000户以上的县才得置，400户县仅设尉兼主簿事。元代的上县则置尹、丞、尉各一人，中县不置丞，下县民少事简之地则以簿兼尉。如果县不分等，则这些规定都失去基础。统县政区的情况也与县相似。

　　所以行政区划分等的实际意义，一言以蔽之，仍是以经济因素为主要标准来体现行政管理的需要。在封建社会前期，户口的多寡就表示财赋的丰啬，同时户多也表明事繁，所以以户口作为基本标准。后期两者脱钩，因此直接以税粮为据分等。但实际上行政事务的繁简易难只用人口财赋两项还不够说明，所以民国时期还加上面积的广狭这项指标。