省路府州县多级制向省县二级制的简化

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　(1)元代的多级复合制

　　元代以游牧民族入主中原，对统治手段本无一套成规，于是就沿袭各个被征服政权的现成制度而混合之。加之蒙元帝国南下征服过程长达七八十年之久，一些在战争中施行的临时措施，也渐渐变成永久性的制度。有了这两个原因，就使元代行政区划层级形成了两个基本特点，一是层级多，二是层级之间存在复式的统辖关系。

　　层级多，是由于把被征服政权的几种临时的和永久的区划都叠加起来，因此最复杂的地区层级可达到五级之多，即省—路—府—州—县。最简单的只有两级，如省一路。而大多数地区实行的是三级和四级制。复式的层级统辖关系是从辽代学来而有所发展。北宋以前，行政区划层级都是单式的统辖关系，二级就是二级，三级就是三级。但辽代已出现复式关系，即二级制与三级制并存，如南京析津府(今北京)既直辖11个县，又统六州，州以下又各辖县，形成如下的关系：

　　这样，县既可以是第二级政区，也可以是第三级政区。元代的路、府情况与辽相似，也是除直辖县外，同时又可通过属州再辖县。

　　元代政区层级既多，又采用复式统辖关系，因此而形成一套复杂而繁琐的行政区划体系，其各层次之间的关系略如下所示：

　　元代的行省是向金朝学来的。省本来是官署的名称，其来源可以追溯到魏晋时期。当时的中央政府权力机构分成门下、中书、尚书三省。如果地方有事，中央政府派出部分官员前去处理，组成行台省，表明是中央的行动机构。这一制度唐初也曾运用，而到金代末年，这一制度运用最为广泛。本来金灭北宋以后，继承了宋代分路的体制，只是将路的区域划得更小一些。金代后期，边境内地都不安宁，路的长官不能专擅一方，因此就经常派出行台省的机构前去应付，这一做法，延续了数十年之久。

　　蒙元在征服北部中国的过程中，学习了金代这一制度，作为战时措施，以行中书省(有时是行尚书省)作为管辖新征服地区的行政机构，久而久之，这个机构所管理的地域范围也挂上了行中书省的名称，简称行省或省。同时作为中央政权机构的中书省本身也直辖包括首都在内的一大片地区。元代省的地域十分辽阔，加之置于金、宋两朝原有的路府州县之上，所以形成多层次的行政区划体系(图7)。

　　图7 元代分省图

　　宋代的府本来与州同级，只是表示地位尊崇。首都、陪都及与皇帝相关的纪念地都称为府。辽代的府则为州以上的政区。元代学辽制，将府置于州之上，在一般情况下与路同级，在个别情况下又比路低一级。元代的州比宋代更小，许多州只辖一县或不辖县，江南有些县则因户口多，而上升为州，所以州县近似同级。因此从基本结构看来，元代的行政区划层级大致也只有三级，即省—路(府)—(州)县。五级齐全的区划只有一个特例，即中书省(约今华北各省区及山东、河南北部)—上都路(今河北北部、内蒙古一部分)—顺宁府(今河北涞源至宣化一带及山西灵丘等县)下辖保安、蔚(今河北涿鹿、蔚县一带)两州，州下分别辖一县与五县。二级制的情况也很少，而且都是边远地区的特例，如岭北行省(约今内蒙古大部、蒙古人民共和国及以北俄罗斯地)只辖和宁路(今蒙古人民共和国中部及其南内蒙古地)，路下再不设府州。

　　元代层次复杂繁琐的政区体制，一方面是长期战争时期综合各种制度而成；另一方面也是少数民族统治中原的一种手段。元代民族矛盾尖锐，为了“镇抚”地方，行省与中央一样置有丞相、平章等高级官员，负有军政、民政、财政方面的全部权力，成为中央机构的分治区域。所以元代文献称省的作用是镇抚，而不是牧民。也就是说，省的实质是行政型的军区，省以下各级区划的官员都只能层层向上奏事，不准越级上诉，控制十分严密。

　　由于是异族入主中原实行统治，每级政区首长都是由蒙古人或色目人担任，所以分层虽多，并不削弱控制力量，而是加强层级间的监督。当然对于行政管理而言，层级越多，效率越差，上下阻隔太甚，影响地方发展。但统治者的最高目的是在求地方安宁，而不是求地方发展，在安宁的前提下能取得发展固然很好，若两者发生矛盾，则宁舍后者而取前者。

　　当然，军政大权的过分集中，毕竟存在产生割据的危险，因此元代后期行省权力有所削弱，重大事情都要报中书批准。更重要的是在行省的区划方面实行犬牙相入(即犬牙交错)的策略，不使任何一省具有完整的形胜之区，这一方面将在第五章中再详加叙述。

　　(2)明清及民国初年对政区层级的简化

　　元代行政区划层次的繁复还有一个重要的原因，那就是元帝国疆域过于广袤，而作为第一级政区的省，地域范围区划得过大。行省区划太大，意味着省以下的政区管理幅度也大，若不增加层次，则无法维持合适的管理幅度。明清两代随着行省划小，政区层级也逐步简化。

　　元代行省数目太少，初期只有六个行省和一个中书省，中期也一共只有11省。以强大的中央集权政府而只管10个左右行政单位，幅度显然太小；另一方面，以一州而只辖一县或不辖县也不明智。至于二级制的存在，以省领路、领府或领州，以下再不设基层政区，当然也不合理。因此元亡明兴以后，减少行政区划层级自然成为首要的任务。其具体措施是，取消五级制和二级制的特例，撤销路的建置，改路为府，将州分为直隶州与属州(也称散州)两层，于是形成以下的层级关系：

　　其中府与直隶州同为第二级，州为第三级，只有县或为第三级或为第四级。这种简化提高了行政管理效率，也是明代行省幅员划小的直接后果。明代把大约相当于元代岭北、辽阳(约今东北及其北俄罗斯地)以外的九省版图分成两京13布政使司(俗称15省)，如中书省就分成京师、山东、山西三省。幅员缩小，管理幅度减少，层次也就相应简化(图8)。

　　图8 明代分省图

　　明代学习宋朝的办法，将最高一级的地方权力分在都指挥使司、布政使司和按察使司手中，将布政使司作为第一级地方行政区划的名称。都布按三司的区划基本一致，但也有些出入，如东北地区设有辽东都司，却不置布政使司，同时山东按察使司则兼管山东布政使司和辽东都司。这种复式的区划显然也是宋代的遗风。明代三司分立以及各司区划的不完全一致，起了遏制地方分权过大的作用。虽然三司的权力比宋代诸监司的权力为大，但在处理地方事务时仍无足够专制一方的权力，因此后来又有巡抚总督制度的产生。

　　巡抚、总督是由中央派出的官员，在一定的时期内可以集中节制一省部分地区或全省的权力，也可兼制数省，尤其是对各省交界地区的治安更起重要作用。明代后期地方多事，巡抚、总督渐渐变为常制，甚至凌驾于原来行政区划之上，成为一套新的督抚辖区。

　　清代将总督、巡抚变为固定官职，将督抚辖区调整到与省的范围相一致。康熙时又将明代的15省析置为18省，雍正时进一步将明代复式的三四级政区层次完全简化为单式的三级制，即：省—府—县。与府同级的除直隶州外又有直隶厅，与县同级的则是散州和散厅。这样，从元代开始的复式层级关系的行政区划又回到单一整齐的形态。但是清代是统一的多民族大帝国，疆域辽阔，人口众多，比汉唐时期已大不相同，行政区划层级也只能简化到三级为止，进一步的简化已不可能。不但如此，三级制的层级在管理幅度上仍嫌过大，因此省以下还分设巡道和守道，作为省的派出机构，以分管诸府、直隶州(图9)。

　　图9 清代分省图

　　中华民国建立之初，一改清代之制，裁府撤州，以道作为省县之间的一级政区，成为省——道——县三级制。但是民国初年的道并未真正起到行政区划的作用，只是省县之间的公文承转机构，而且每省只分成三四道、四五道而已，没有实际的区划意义。因此南京国民政府成立以后，干脆把道一级也取消了，完全恢复到与秦代郡县制类似的省县二级制。这显然是加强中央集权的措施。于是从元代开始至20世纪20年代，行政区划层级走过了从多级制到二级制的简化历程，恰与前面两个从二级制向三级制繁化的循环完全相反。

　　但是民国初年的形势已与2000年前的秦代完全不一样了。省的数目只有秦郡的3/5，而县的数目已达秦县的一倍。每省所直辖的县有数十上百，管理幅度显然过大，于是在二三十年代之交，随着“剿共”的政治需要，国民党政府在江西省首先分区设行政督察专员，不久各省照此办理，形成省—专区—县的虚三级制，这一体制为中华人民共和国所继承，后来又改专区为地区，但这种分区始终不作为一级正式政区。

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(1)政区层级变化过程的归纳

　　对于行政区划的层级变化过去很少进行深入的探讨。各级行政区也未有固定的指称，通常都按序数称作第一级政区，第二级政区，第三级政区，等等。但这样称呼无法体现各级政区的特点。如同为郡级政区，在秦汉为第一级，在魏晋南北朝却是第二级。而且如前所述，元代政区虽然实行了多级制，但从各级政区对县的统辖关系看来，可以只划分为三个层次。通观2000年政区层级变化的过程，也可将其归纳为三个层级，即县级政区、统县政区与高层政区。

　　县级政区也可称为基层政区。皇帝直接任命的地方官员到这一层为止。县是直接管理百姓的一级政区，在幅员、数目与名称方面变化起伏最小。统县政区也可称郡级政区，即直接辖县的政区，如秦汉的郡，隋唐五代宋辽金的州，元代的路、府、州，明清的府、直隶州，民国初年的道。高层政区即不直接辖县的地区，亦即统县政区的上一级政区，在魏晋南北朝为州，在唐宋为道、路，在元明清和民国初年为省。按照三个层级的划分可将历代行政区划的变化纳为下表：
　

时期	高层政区	统县政区				县级政区
秦		郡				县、道
汉		郡、王国				县、道、邑、侯国
魏晋南北朝	州	郡、王国				县、国
隋、唐时期		州(郡)				县
唐后期、五代	道(方镇)	州、府				县
辽	道	府		州		县
宋、金	路	府、州、军、监				县
元	省	路	府		州	县
明	布政使司(省)	府、直隶州		州		县
清	省	府、直隶州、直隶厅				县、州、厅
民国初年	省	道				县

　　表中括弧内外的名称为互称或等称。如隋唐时期，大部分时间统县政区叫作州，其中两度短期改称郡(隋大业三年至十四年，唐天宝元年至至德二年，共28年)，郡、州性质一样，故为互称。唐代后期采访使兼节度使，道与方镇合为一体，故称道或称方镇均无不可，是为等称。明代布政使司是正式名称，但俗称为省，两者也是等称。又如表中辽、元、明三栏的统县政区有几种类型，中间以短线隔开，表示它们除统县的共同特点外，相互之间还可以有统属关系，如明代的府可直接统县，也可经过属州再统县。不用短线隔开的则都是同一层级的不同类型政区，如宋代的府、州、军、监同为统县政区。

　　(2)政区层级变化的规律

　　层级变化的规律主要有两条，一是由高降低，再是由虚入实。

　　由高降低

　　所有高层政区都随着历史的进展，幅员渐次缩减，数目次第增多，级别逐层下降，最后归于消亡。这一点以州最为明显。州在东汉末年只有13个，作为高层政区，大者如当今两三省之地，小者也有半省规模。到隋初，州数达到300多，幅员只有数县大小，级别已降为统县政区。至元明时期，大部分州已降与县相当，清代的散州则完全与县同级，民国初年进而废州为县，于是州从行政区划体系中消失了。中华人民共和国成立后，才又采用来作为第二级民族地方自治区域的名称。

　　道在唐朝前期作为州以上的监察区出现，后期与方镇结合而成为高层政区，但幅员已大大缩小。宋初的道后来被路所代替，到元代又用作省以下的监察区，明清沿袭元制，也在省与府之间设道，但幅员也大为减缩。民国初年改道为省县之间的一级政区，20世纪20年代废道以后，道就消亡了。

　　路的演变也相近似，只是沿用时间短。北宋的路只有20多个，作为高层政区，其幅员大约相当今天的半省一省之地。到元代降而为统县政区，幅员也缩小到今天一两个地区大小，明代废路为府，路也消亡了。

　　省的幅员从元代到民国逐步减少，20年代以后降为统县政区。至今名义上还是统县政区，虽然在省县之间还有地区和管县的市这一虚级。

　　作为统县政区的郡和府，与高层政区不同，虽然幅员也逐渐缩小，但并不降低级别，而是直接消亡。郡的幅员到南北朝末期已经缩小到二三县的范围，所以隋初就被取消了。后来虽然在隋后期及唐中期两度短时间恢复，最终仍不免于消亡。但是郡县制的称呼却一直保留下来，以代表与封建制不同的行政制度，因此一切统县政区，隋唐宋的州，元明清的府都可以称为郡级政区，事实上，古人也一直把州府当作郡来看，州刺史和知府也往往雅称为郡太守。

　　不但如此，宋代更在每州的州名之外，还要附有郡号。许多人读《宋史·地理志》有“沧州、上，景城郡”，“福州，大都督府，长乐郡”等记载，就以为宋代还存在郡称，其实不然。这里的郡称只是个号，如同人的字号和本名的区别一样。郡号长乐，就是用福州在唐时的郡名。宋代的州大都由郡改名而来，因此郡号也大都现成。一些新置的州没有郡号，则由皇帝颁赐，如河东路丰州，就赐名宁丰郡。

　　府在明代成为普遍的统县政区，幅员较大，如山东只分为六府，比今天的地区还要大。清代府境明显缩小，民国初年则废府存道，府也消亡了。

　　由虚入实

　　历代高层政区都是由非行政区，即监察区或军区演变而来，政区长官也由中央官员转变而来，此谓由虚入实。

　　秦代的监察区与行政区相一致。秦始皇分天下为36郡，郡置守、尉、监。守、尉是郡的长官，监则是中央官员，每一郡成一监察区。汉代情况变化，郡的幅员缩小，郡数增加，于是在郡之上设州作为监察区。由于监察的对象是吏治而不是民政，事务较简，无须每郡设一监察区。但是州既作为一级区域划出，与郡县相分离，就构成了以后转变为行政区划的地理基础，待到东汉末年州牧掌握辟官、□政、理财、治军四权之后，州就自然转化为行政区了。

　　唐后期的道(方镇)则由两条线演变而来。一条是魏晋南北朝的都督区。这是以都督为军事长官，统辖数州的军务督理区。都督又例兼所驻州的刺史，实际上形成了州以上一级准行政区。唐代沿用这一制度，都督又因加节而称为节度使。另一条线是唐初按“山川形便”设置的道，后来也成为正式的监察区，道的长官是采访使。这两条线结合起来，以节度使兼采访使，就使方镇和道重叠而成为州以上的一级行政区。

　　元代行省近取金朝行尚书省的制度。在中原用兵之时，也以中央大员率领部分政府成员在地方上设立行尚书省，这本来只是中央政府的派出机构，但久而久之其所管辖的地域就成了行政区划，这是另一种由虚入实的形式。金朝的行尚书省溯其渊源则远学六朝隋唐的行台尚书省。当时“省”是中央官署之名，行台尚书省或某处行台省都是从中央派出的临时行动机构，以处理地方事务，事毕行台省即予取消，千年以后的元代却将它变成固定机构。后来，元代的行尚书省又随中央政府机构改名中书省而改称行中书省，简称行省。

　　中国历史上的四种高层政区，州、道(方镇)、路、行省，只有路完全出自宋人的独创，其他三种都由监察区、军区或临时行动机构演变而来。但是路的出现亦非完全无本之木，也是将唐代转运使这一临时职务加以固定，并使之有一定的施政范围而形成的，同样是由虚入实。此外，明代的督、抚辖区在明清之际几乎变成新的一级政区，后来经清初二三十年的调整，还是回到布政使司(行省)的框架之中，只是督、抚成了布政使之上的省区一级最高长官。