中国历代行政区划的变迁资料

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楔子

　公元前221年的某一天，刚刚统一天下的秦王嬴政在首都咸阳召开了一次具有深远历史意义的御前会议。会上的议程有两项：第一项是议帝号，第二项是定制度。

　　嬴政本来只是秦国的国君，现在六国灭，四海一，秦王已经成为天下的最高统治者，称号自然也要升级。嬴政认为自己功过三皇，德盖五帝，于是自定称号为“始皇帝”，群臣齐呼万岁，这第一项议程并没费什么周折。这一年也就自然从秦王政二十六年变成秦始皇二十六年了。

　　第二项议程却引起了一场大辩论。丞相王绾为首的一些人主张恢复西周的封建制度，但李斯坚决反对，认为那样做日后又会引起天下大乱，只有采用郡县制，才能保证国家安宁。秦始皇态度明确地站在李斯这一边，于是决定不立尺土之封，“分天下以为三十六郡”(《史记·秦始皇本纪》)，在全国范围内建立起严密完善的以郡统县的行政区划体系。

　　这次御前会议在中国历史上是一座极为重要的里程碑。皇帝称号的采用表明皇权专制主义的成立，郡县制的抉择标志中央集权制国家的出现，这次会议等于宣告中国从此成为皇权专制的中央集权制国家。所谓皇权专制，指的是在中枢权力中，皇帝和以丞相为代表的群臣的一种分权形式。在这种形式中，皇权基本上不受任何制约。秦代以后，皇权专制越来越强化，从汉到宋是皇权压倒相权的时代，明代以后则皇帝合国家元首与政府首脑为一，皇权专制达到了登峰造极的地步。

　　所谓中央集权制指的是中央政府和地方政府的一种分权形式。中央政府将全国领土划分为不同层级的行政管理区域，在各个区划内设置地方政府，并分配或授予地方政府以一定的行政、军事、财政、司法等权力。秦代以后的2000年，中央集权程度也一步一步走向强化。虽然其间几度受到挫折，出现地方极端分权现象，因而造成分裂割据的局面，但接踵而来的新的统一王朝执行的则是更加高度的中央集权。行政区划本来是地方政府的施政区域，到了宋代以后，已转变为中央官员的施政分区，中央集权制至此也达到顶峰。因此元代以后，分裂局面已不再出现。

　　虽然秦代二世而亡，秦始皇在表面上未能实现其建立万世一系的统一大帝国的梦想，但由他所确立的皇权专制的中央集权制国家却一直延续下来，由他所推行的以郡县制为表现形式的行政区划体系也为历代所遵奉。

　　从秦到清，行政区划的形态有过纷纭繁复的变化，这些变化不但是中央集权与地方分权互为消长的表征，也是经济开发程度的标志和文化地域差异的体现，有时甚至是军事行动的结果。政区所有变化自然都是人为的，但同时又摆脱不了地理环境的制约。

　　行政区划不但有可变性的一面，还有稳定性的一面。任何朝代的行政区划都是由前朝承袭而来再加以改造，而不可能有凭空的创造。承袭的部分叫“沿”，改造的部分叫“革”，所以过去研究历史上行政区划变迁的学问属于沿革地理的范畴。

　　在我国，行政区划的重要性是很早就被认识到的。列于十三经之中的《周礼》，在每一篇的开头都有这么几句话：“惟王建国，辨方正位，体国经野，设官分职，以为民极。”这是说周天子在封邦建国的时候，先要确定地理位置，再划定国与野的区域，最后进行分设官职的工作，以完成管理百姓的措施。

　　《周礼》又称《周官》，是战国时(或认为是西汉)人的著述，但伪托为周武王之弟周公的作品，因此成为儒家的经典。“体国经野”一语后来也就被当成划分行政区域一事的雅称。很显然，只有先设置行政区划，才能派遣地方官员，也就是说，体国经野是设官分职的前提，所以《史记·秦始皇本纪》记载：“二十六年，分天下以为三十六郡，郡设守、尉、监。”

　　战国时候，人们已经认识到体国经野的重要。秦汉大一统帝国成立以后，中央政府更把划分行政区域当作一件头等大事。因此，历代正史大都设有《地理志》(或《郡国志》、《州郡志》)专篇，以为该朝代行政区划的实录。唐代以后，又有许多全国地理总志和方志的编纂。专门论述典章制度的一些著作也有《州郡典》、《地理略》、《方舆考》一类的篇章，使我们今天有大量的文献资料可以利用，以探究行政区划变迁的真实面貌。

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什么是行政区划

　除非疆域特别狭小，任何一个国家都要根据行政管理的需要，将领土划分成有层次的区域，这一过程叫作行政区划，这些区域称为行政区域，行政区划和行政区域也可通用，简称为行政区或政区。

　　政区由国家立法所创置或撤废，具有可变性的特点，因此叙述政区的实况必定要和一定的时期或年代相联系。截至1995年底，中国一共设有31个省级政区，334个地级政区和2143个县级政区。

　　政区还有承继性、延续性的特点，中国政区的现状是历史上长期发展演变的结果。例如省的创置自元代以来已有700年，而某些政区的边界至今已经沿用千年之久，更有许多县的名称和治所甚至长达2000年没有变化。政区的长期稳定对于封建社会的长期延续，对于文化的地域差异都产生了深刻的影响。为了理解这种影响，我们必须了解历史政区的演变过程。

　　行政区划得当与否，与国家的巩固、民族的团结以及经济文化的发展有着密切的关系。因此政区必须适时地进行调整改革，以适应社会不断进步的需要。鉴往知来，为了认识现在，规划未来，我们必须分析历史政区的演变规律。

　　注释

　　地、县级政区不包括台湾省。

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　中国的文化传统渊源很深，一切事物推其原始都要说得十分久远，传说在黄帝时代，就有划分政区的行动了。因此，班固的《汉书·地理志》一开头就说：“昔在黄帝，作舟车以济不通，旁行天下，方制万里，画野分州，得百里之国万区。”

　　黄帝自来被看成是华夏民族的老祖宗，自然许多事物的发明权都要归功于他，一切典章制度也须由他首创。然而黄帝大约只是原始社会部落联盟的领袖，处于血缘关系的氏族社会中，自然不可能制定反映地缘关系的行政区划。相反倒是后人划分政区的实际行动成为有关黄帝画野分州传说的基础。秦县的大小正是以“大率方百里”为准，所以才有黄帝“得百里之国万区”的传说产生。

　　《地理志》接着说：“尧遭洪水，怀山襄陵，天下分绝，为十二州，使禹治水，水土既平，更制九州，列五服，任土作贡。”如果说黄帝只是传说中的人物，画野分州的事不大可靠，一般人也许都会同意。但是对于大禹更制九州，却使许多人深信不疑。尤其是名列十三经之中的《尚书》有《禹贡》一篇文字，详细地描述了九州的范围，五服的区划，自然容易使人信服。因此古今许多方志，在叙述本地区的历史沿革时，都要追溯到大禹时代的九州。其实《禹贡》也是战国时人的伪托，九州说不过是当时流行的一种乌托邦式的设想，除了《禹贡》九州外，上述《周礼》，还有《尔雅》、《吕氏春秋》也都有各自的九州系统。

　　不但大禹时代不可能有九州产生，就在国家出现之后，也没有立即产生行政区划。夏商两代文献不足考，对其国家体制可暂且勿论。就是从西周的政治制度来看，也还没有行政区划的痕迹。为了统治广阔的被征服地区，周初所实行的政治制度是封建制，封建就是封邦建国，其实质是周天子将王畿以外的天下土地分给诸侯建国，诸侯再把国都以外的地域分封给卿大夫，卿大夫还可以进一步往下分封自己的子弟和家臣。《左传》称这种制度是“天子建国，诸侯立家”。于是在西周的版图之中就形成天下—国—家三个基本的地域层次，这就是《大学》里“齐家治国平天下”的地理背景。

　　封建诸侯时，要举行隆重的授土授民仪式，所以一旦建国之后，此土此民即与天子无涉。受封诸侯的相应义务只是纳贡、朝觐和助征伐而已。因此，宋代的大文学家欧阳修说：“自三代以上莫不分土而治也。”(《新五代史·职方考》)以周初的政治形势而言，天子不能直接统治所有被征服的地区，只能采取分土而治的政策，以保持“天下共主”的地位。这是形势使然。所以当后代人谬赞封建制如何优越时，唐代柳宗元精辟地指出：“封建非圣人意，势也。”(《封建论》)

　　由于天子、诸侯，大夫同为有土之君，因此天下、国、家都具有相对独立的地位，周代实际上是一个全面分权的社会，不存在任何形式的行政区划。这一时期的地域差异，只存在于国与野之间。国就是城，城外为郊，郊外为野。国中之人是统治者，称为“国人”；住在郊外的人称为“野人”，是被统治者。国与野的区别并不是行政区划的不同，而是城邦内外，因人而异的制度上的差别。

　　所谓行政区划，是与中央集权制的国家相联系的。只有国君将自己所直接掌握的领土进行分层次的区划，采用集权的统治方式，派遣定期撤换的官员，这样的区划才属行政区划的范畴。行政区划的实质就是分民而不分土。《诗经》里所歌颂的“溥天之下，莫非王土”(《小雅·北山》)的景象只能是集权国家的写照，而不是西周分权社会的真相。

　　中央集权制国家是逐步形成的，从周初封建的诸侯国脱胎而来。与之相应，行政区划也经过萌芽、发展和全面推行的阶段，从春秋初年县的出现，到秦始皇分天下为36郡，大约经历了五个世纪的过渡时期。

　　周初的封建走过三四百年的道路，王室已经逐渐式微，诸侯势力逐渐强大，形成孔子所说的“天下无道，礼乐征伐自诸侯出”(《论语·季氏》)的局面。春秋时期，诸侯国之间不断发生兼并战争，国君不断将权力集中在自己手里，从战争中夺得的土地不再分封给臣下，而是成为自己的直辖地，定名为县和郡。秦、楚、晋三国最先有县的建置。起初县和郡都设在诸侯国的边境地带，两者之间也没有统属关系。后来，失势的贵族封地也被改造为县(如晋)，出现了行政区划的意识。

　　战国时代，权力更加下移，以至到了“陪臣执国命”的地步。卿大夫的势力已经上升，代替原来的诸侯。赵、韩、魏三国的诸侯原来都是晋国的大夫，三家分晋成为战国开始的标志。这以后，各国普遍建立郡县制度，县的设置日趋普遍，原来不成体系的小乡聚也合并为县。边地的郡由于日益繁荣，郡下又分设县，于是以郡统县的两级行政区划已现雏形。郡、县长官都由国君任免，不得世袭；郡、县领域都由国君控制，不作封赏。这样，以郡县制为其形态的行政区划体制已经基本完成。虽然此时还有例外，一是齐国始终未设郡，而是分全国为五都；二是各国内地只设县而不设郡；三是还有封邑的残留。

　　战国末年，秦始皇开始逐个吞并六国。在新征服的土地上，秦国不断设立新郡，废除封邑，到天下一统的前夕，已经实现“海内为郡县”的局面。但是，在战国时期，郡始终被设在边境和新征服的土地上，往往使人在心理上有临时措施的感觉。秦国的本土就从未设郡，因此，天下统一以后，到底采取何种地方制度还不是完全肯定的，这就是本书开头那场辩论的起因。当时一般人的头脑都还被封建制所禁锢，认为只有这种制度才是正统大道。唯有李斯力排众议，认为如果再恢复封建制，则年代久远以后，受封诸侯必然因亲属疏远而互相攻击，导致王朝灭亡。

　　秦始皇也深明这个道理，因此坚决站在少数派李斯一边，全面推行郡县制，取消所有封邑。使普天之下真正成为皇帝一人的直属领土。后世的人们大多盛赞这一英明决断，称秦始皇此举为“罢侯置守”、“废封建立郡县”，是中国历史上发生的少数几件最重要的大事之一。

　　当然，推行郡县制并非纯粹个人意志，而是社会发展的必然，但能够高瞻远瞩，因势利导却是杰出历史人物不可磨灭的功绩。局部的郡县制虽然在秦代以前已经出现了数百年之久，但是实现全面的郡县制仍须秦始皇这最后的一蹴。尤其是郡一级政区并不是简单地接受旧六国的遗产，而是经过了重新的规划。齐国的五都被改成二郡，其他五国的内地也设置了郡，并对其边郡进行调整，如魏的西河郡和楚的巫郡都被取消，甚至连“36”这个数目也是有来历的。所以司马迁才在《史记》里郑重其事地记下“分天下以为三十六郡”这件大事(图1)。



　　图1 秦代分郡图

　　此后2000年的行政区划就在36郡的基础上发展和变化。这些变化如何发生，有什么规律，造成了什么影响，将在下面加以说明。

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汉代封建制的施行和纠偏

　秦王朝的苛政引起了陈胜、吴广起义，随后包括项羽在内的旧六国贵族也参加了反秦队伍。很快地，秦王朝的灭亡如摧枯拉朽，项羽也随之夺得起义军的领导权，自立为西楚霸王，并分封义军将领、六国贵族及秦降将18人为诸侯王。

　　这次大分封是对某些人封建意识的一次满足。战国秦汉间人，立功的愿望就是受封，小者侯，大者王。秦代虽然封侯，但是不立封邑，不建侯国，换句话说，也就是不行封建，侯者只能衣食赋税。而且即使封侯也控制得很紧，像蒙恬那样的大将，尽管为秦始皇立下许多汗马功劳，也不得封侯之贵。秦亡以后，项羽立即恢复封建制，以迎合某些统治势力的愿望。

　　但是这次分封历时很短，由于受封者之间利害冲突巨大，终于酿成有名的楚汉之争。这场战争延续了四年之久，汉王刘邦打败了项羽，建立了西汉王朝。刚一登上皇帝宝座，刘邦便立即分封七名功臣降将为王，建立了七个异姓诸侯王国。这个做法并非刘邦本意，只是不得已而为之。因为这些功臣通过楚汉战争已经手握重兵，占据要地，与刘邦名为君臣，实若敌国，不得不以封建的手段来换取臣下的效忠。所以汉初的形势是君与臣共天下。其实还在楚汉逐鹿中原的时候，韩信已经要刘邦封他为“假齐王”，刘邦当时老大不愿意，经过张良的提醒，才赶快做顺水人情，封韩信为“真齐王”。

　　卧榻之旁岂容他人鼾睡，刘邦当然不满于半壁江山被七个异姓诸侯所占，因而在第二年便动手逐个翦除异姓王。对于加强皇权专制的中央集权制来说，这自然是必要的措施，问题在于翦除异姓王以后采取什么样的替代的政策。当时，一般人对秦王朝迅速灭亡原因的认识，都归咎于始皇帝的废除封建制，以至没有子弟拱卫中央政权。受这种认识的支配，刘邦于是分封自己的子弟亲戚为诸侯王，建立同姓诸侯王国，以代替被取消的异姓王国。到他在位的最后一年，共建立了九个同姓王国，异姓王国则余下最弱小的一个长沙国。十个王国占去西汉疆域的大半，皇帝直属地只有15个郡(图2)。



　　图2 汉初封建图

　　虽然汉初实行封建制在名义上是仿照周代遗意，但在实质上有很大的区别。西周的封建是层层分封，而汉代封建只有一层分封，诸侯王国以下依然是郡县制，每个王国领有三四郡、五六郡不等，所以《隋书·地理志》说：“汉高祖……矫秦县之失策，封建王侯，并跨州连邑，有逾古典，而郡县之制，无改于秦”，是一点也不错的。因此，汉代封建只是郡县制的变形，并没有完全回到西周封建的道路上去。除了诸侯王以外，刘邦又分封萧何、张良等100多位功臣为列侯，建立侯国，这些侯国的地位与县相当，但直属中央。这时的行政区划体系如下图所示：



　　汉初封建的基础虽说还是郡县制，但受封的诸侯王和列侯在理论上与皇帝一样，都是“有土之爵”，因此具有与周代封建性质相类似的两大特权：一是“自置吏”，可以自行任命官员；二是“得赋敛”，可以收取人头税与田租。这样，王国和侯国在行政和财政方面就有了相对的独立性。

　　这种情况给专制皇权带来了直接的威胁。刘邦在世时，同姓诸侯王都是子弟之属，一般不可能犯上作乱。吕后当权时，他们也能团结一致，对抗诸吕，促使文帝登极，的确起了一定程度的拱卫作用。但文帝以后，同姓诸侯与皇帝的关系已经疏远，人人都有帝制自为之心，皇权自然受到挑战。刘邦初封同姓王国时，唯恐其实力不足，不能屏藩皇室，因此所有王国都地兼数郡，如建立齐国的原则是“诸民能齐言者皆与齐”(《汉书·高五王传》)，以至齐国领有七郡之地。地大则民众，民众则财富，如果进行叛乱，将对中央构成致命的威胁。

　　鉴于这一形势，汉文帝接受贾谊“众建诸侯少其力”(《汉书·贾谊传》)的建议，将齐国分为七国，将淮南国分为三国，使国的数目增加，而领域却大大缩小，实力也就严重削弱了。汉景帝执政以后，又采用“削藩”的手段，直接夺取王国所属的支郡，进一步缩小各王国的封域。这一举措招致诸侯王的严重不满，终于引发了吴楚七国之乱。但这时“众建诸侯”的效果已经显示出来，除吴楚二国外，其他五国都势单力薄，所以七国之乱很快就被平定。景帝乘胜收夺各王国支郡，使所有王国都只余一郡之地，又削去诸侯“自置吏”与“得赋敛”两大特权，于是王国地位等同于郡，诸侯王只能衣食租税。行政区划体系变成如下结构：



　　此后，郡和国在一起并称郡国，作为汉代的第一级行政区划。封建已经名存实亡，郡国并行的制度已与纯粹的郡县制没有实质的差别了。

　　虽然所有王国都只有一郡之地，汉武帝依然担心辖县较多的王国实力太大，因此采纳主父偃的建议，用“推恩法”蚕食王国的领域。推恩法的实质是诸侯王可以封子弟为王子侯，但所建侯国必须归王国周围的郡所有。这样一来，封侯越多，王国领域就越小，到西汉末年，许多王国只剩三四县之地了。

　　西汉的诸侯王国在200年间发生十分繁复的变化，到汉平帝元始二年(公元2年)共有20个王国与83个郡并存，虽然王国数量占郡国总数的1/5，但20个王国一共只领123个县，仅占整个西汉总县数1587个的十二三分之一而已。

　　汉初封建引起一场内乱的教训为后代皇帝所吸取，于是曹魏的皇帝不分丝毫权力给诸王，甚至使王国实际上成为封王的囚禁地。然而魏祚〔zuo作〕过短，又使魏晋之际的人们再次产生疑虑，认为曹魏代汉以及司马氏代魏，都是由于汉魏宗室失位、藩王无权所致。于是晋代封建比汉代更加变本加厉，结果引起了一场大灾难。

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西晋封建的失误

　西汉初年除吴国例外，只有皇子及皇兄弟才能受封为同姓王，这一成规为历代所遵奉，绝少被违反。另一方面，西汉中期以后，王国所封只有一郡之地，也同样成为定制。但是这两条规矩在西晋都先后遭到破坏。

　　西晋泰始元年(公元265年)，晋武帝司马炎代魏自立，封王27人，但无一皇子为王，除皇弟三人以外其余24人都是乃祖司马懿的子弟，因此被称为宗室王或宗王。为什么要大量分封宗室为王呢？主要原因有两条，第一就是要以此来加固“磐石之宗”，以拱卫皇权，这是当时普遍的认识。在无皇子可封王的情况下，宗室王被看成是遏制异姓势力的可靠力量。第二则是西晋的特殊情况。司马氏代魏的工作早在司马懿和司马师、司马昭两代人的手中已经完成(所以有“司马昭之心，路人皆知”的成语)，司马懿的众多子侄为此立下很大的功劳，司马炎只不过做了个现成的皇帝而已，因此不得不以封王来酬劳其叔祖、叔父、从伯叔父等人。

　　分封宗室为王自然失策，因为这些人与皇帝亲属关系过于疏远，很难起到拱卫皇室的作用，但此错犹小，因为当时的封国地不过一郡，国相由朝廷任命，宗王也不掌握地方政权。王国户数最多两万户，不过相当秦汉时代的两个大县，而且租调所入，宗王只食1/3，财力也不富厚。晋武帝的大错则在于令宗王出镇，也就是任用宗王作为重要州的都督。这本来只是一种安抚性的措施。因为泰始分封以后，宗室王虽能对异姓势力起遏制作用，但他们与皇权之间的矛盾也渐渐显露。司马炎一方面分封皇子为王，一方面又在政治上排抑他们，令宗王离京就国。当时出藩就国被视为苦事，为了缓和宗王的不满，遂采用增加户邑，“国皆置军”，并且“使军国各随方面为都督”等安抚措施。但是这些措施却把宗王的政治地位与执掌军事的权力结合起来，形成一股足以与中央分庭抗礼的力量。

　　西晋时代，全国设有20个左右的州，作为郡国以上的一级政区。其中重要的州又设有作为军事首长的都督，有的都督辖区地兼数州，权力范围很大。出任都督的宗王既握军符，又管民事，专横跋扈，割据称雄，同时又个个觊觎帝位，图谋不轨。司马炎晚年已经感觉到问题的严重性，亟思良策，以为应付。

　　良策只有一个，那就是提高皇子王的权位，以与宗室王相抗衡，这是汉代贾谊早已提出过的以亲制疏之策。具体措施有两条：一是令皇子王到自己的封国去，各统方州，任都督，以分宗王都督之权势；二是扩大皇子王的封域，这一条正是打破了以郡为国的老规矩。于是成都国有蜀郡、广汉、犍为、汶山四郡(均在今四川境内)领七万户，吴国有丹扬、吴兴与吴三郡(今苏南和浙西大部)，清河国有清河、渤海二郡(今河北东南部)，秦国虽不明所辖九郡，但领户至八万之多，可能也有三四郡之势。楚国、淮南国、长沙国、豫章国等都有民五万户左右，应当也有二三郡地，这是自汉景帝以来400多年未有的现象。比起宗室王地只一郡，大国两万户，小国只有5000户，相去十分悬殊。

　　晋武帝在临死之前作出这样的安排，是想使皇子诸王结成一个强有力的集团，以与宗室王集团对抗，但这个遗愿终于破灭。因为皇子王也同样怀有争夺皇位的野心，结果是一害未去，一害又来。两大集团的利害冲突不可避免，终于在昏庸的惠帝和刚愎的贾后当政期间，酿成了骨肉相残的八王之乱。这场混战血腥残酷，使中原地区遭到很大破坏，并且由于西晋王朝的黑暗统治，导致了民族间的战乱，最后两个集团与西晋王朝同归于尽，只留下司马懿的曾孙，宗室王系统的琅邪王司马睿〔rui瑞〕到江东建立偏安一隅的东晋政权，北方则长期陷入五胡十六国的动乱之中。

　　对比汉晋封建制的演变，可以看到行政区划(王国也是一种特殊的行政区划)，其幅员的增减可以作为一种政治手段来使用。在西汉是以削减王国的封域来加强中央集权，在西晋却是用扩大王国的封域来促使局部地区的地方分权。

　　西汉的封建引起一场内乱，西晋的封建也是导致王朝覆灭的重要原因之一。汉晋两代的失误理应留给后人深刻的教训，但是并不尽然，仍然有人念念不忘恢复封建诸侯制。唐太宗就是这样的人。他原打算让皇子出任州刺史，并实行世袭，同时也让一些功臣如法炮制，但这一设想被魏征等人所劝阻，也为众功臣所辞让，才未付诸实施。可见由汉到晋，由晋到唐，“封建制”的意识一直没有消亡。尤其在武则天皇帝改唐为周以后，又有人因此而认为郡县制不可久安。

　　事情并没有到此完结，封建的阴影一直残留在人们心中，甚至在蒙古贵族入主中原之初也采用封建制，以皇子为万户，分领各州，直到元世祖忽必烈初年才又“罢侯置守”。明代藩王，虽无封土，但如燕王朱棣领兵镇守一方，也终引起一场所谓“靖难之役”。按照明末清初大思想家王夫之的看法，封建与郡县的利弊其实是最无需讨论的问题，孰优孰劣，判若冰炭，但恰恰是这个问题竟然讨论了2000年之久，直到清末依然有人旧话重提。

　　虽然推行封建制的想法始终没有止息，但汉晋两代的教训为大多数的人所接受。因此，自清代以后，已永远取消了封建制，皇子只是虚封爵位，并无实土。从西汉以来的郡国并行制也宣告结束，重新转入秦代的纯粹的郡县制。汉初和晋初的封建可以看成是封建制的两度回光返照，经过这两次貌似起死回生的波折之后，封建制是彻底地退出历史舞台了，只有名义上分封皇子为王的制度一直继续到中国历史上最后一个王朝——清代。

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行政区划的层级与管理幅度

　任何行政组织都要分成若干管理层次，每一层次有一定的管理幅度，层次和幅度之间存在反比例关系，层次级数多，则每个层次的管理幅度小，反之，层次级数少，管理幅度就大。一个国家的行政区划同样要分成若干层次，而且层次级数是行政区划体系中最基本的要素。一般而言，层级越多，上下阻隔越远，政令不易贯彻，下情不易上达，中央政府也就越难进行有效的行政管理。因此，从中央集权的角度来看，要求有尽量少的层级，但受到管理幅度的限制，层级也不能随意减少。

　　中国历代行政区划沿革的核心就是政区层次级数的变化，这一变化集中地体现了中央集权与地方分权之间此长彼消的演变过程。按照层级的变化情况，可以将秦到民国初年的政区分成三个阶段。第一个阶段是秦汉魏晋南北朝时期，历时800年，政区从两级制变成三级制；第二阶段是隋唐五代宋辽金时期，历时约700年，政区重复了从两级制变成三级制的循环；第三阶段是元明清时期及民国初年，历时650年，政区从多级制逐步简化到三级制，以至短时的二级制。

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郡县二级制向州郡县三级制的转化

　(1)秦汉时期的郡县二级制

　　秦代的基层政区是县，在少数民族地区的县则称道。县以上设郡，为纯粹的郡县二级制。秦始皇二十六年分天下为36郡，加上内史——首都周围的特区，一共是37个郡级政区。后来郡数有所增加，一方面是开胡越之地，扩大疆域，设置新郡；另一方面是将内地一些郡一分为二，因此秦代总郡数增至48郡(不包括内史)。秦县数目没有文献记载，推测总数在1000个左右。平均起来，每郡约统20来个县。这样的层级和管理幅度都是比较合理的。

　　西汉建立以后，郡级政区大量增加，其原因有三方面：一是把秦郡划小，或一分为二，或一分为三。譬如把秦内史分成京兆尹、左冯翊〔ping yi平亿〕、右扶风三部分。二是分割，削减王国领域，譬如景帝把梁国(约相当今河南东部、山东西部与安徽西北角)一分为五。三是汉武帝以后扩大疆域，增设20来个新郡。因此西汉末年的郡国总数增至103个，共统辖1587个县级政区，平均每个郡国的管理幅度为15个县，也算适宜。

　　但对中央政府而言，直接管理百来个郡，幅度却是太大了。因此汉武帝在郡级政区之上设立了14部，作为监察区。首都附近诸郡由司隶校尉部所辖，其他郡国则分属13个刺史部。每部设刺史一人，按六条规定检察地方长官的行为，但不管理地方行政事务。刺史的品秩只有六百石，而郡太守的品秩为二千石，这种以小官监察大官的制度行之颇为有效，郡太守大都能克尽厥职，奉公守法，以至汉宣帝发出“与吾共此(指天下)者，其唯良二千石乎！”(《汉书·循吏传》)

　　研究古代史的学者多交口称赞西汉的吏治，认为此时中央集权和地方分权的关系处理得比较得当。但是这种体制从统治者的角度看来也有它的缺陷。在地方多事之秋，由于郡境过小，以一郡之权力和能力无法进行治理，譬如发生跨郡的农民起义，郡太守即束手无策。因此在郡以上再设置一级政区的需要，一直隐然存在。

　　西汉的13刺史部，有11部是以《尚书·禹贡》和《周礼》的九州予以调整后命名，所以通称十三州。西汉末年，州刺史曾两度改称州牧，这是借用《尚书·尧典》十二州牧的旧名，以示尊崇，品秩也升至二千石。但这种做法显然是出于不得已，所以才会两度反复。而一到东汉初年，局势安定之后，又改州牧为刺史，降秩为六百石。

　　所以，坚持二级制显然是中央统治者的愿望。东汉大部分时间，州一直是以监察区域的形式存在。直到东汉末年，规模巨大的黄巾起义席卷了整个北部中国，已非一群小小的郡太守所能镇压，朝廷才不得不派中央的高级官员——九卿，出任州牧，授予其兵权、财权和政权，以镇压农民起义军。这样一来，州就成了郡以上的一级行政区划。两级制政区于是转化为三级制(图3)。



　　图3 东汉十三州图

　　(2)魏晋南北朝的州郡县三级制

　　黄巾起义虽然失败，但彻底动摇了东汉王朝的统治。镇压农民起义军的各地州牧，渐成割据独立之势，东汉王朝最终在军阀混战中覆亡，历史迈进了魏晋南北朝长期分裂的时代。

　　本来汉代郡太守的地位很高，入朝即可为九卿，而刺史则至少要在任九年才能升任太守或相。太守不但可自由主持地方政事，支配地方财政，兼治地方军政，而且可以自辟幕僚，有相当的权力。但郡一级政区却不会形成割据，原因很简单：幅员太小。幅员小则人口少，财力薄，力孤势单，难以形成割据局面。反之，州的区划很大，平均领有七八郡之地，有足够称霸一方的物质基础。所以州成为一级行政区划，就易于造成分裂。中央集权统治者对此早有预见，所以尽量不让州成为一级政区。但矛盾恰在于，镇压大规模农民起义的时候，又迫切需要有范围较大的政区，这是一个两难的问题。东汉王朝为免于被黄巾起义所推翻，不得不把监察区改成行政区，而最终却不免在大行政区各自为政的情况下被颠覆。

　　三国时代以后，州一郡一县三级政区制已成为正式制度。三级制实行之初，还算正常，以十数州之地辖百来郡、千余县，层次与管理幅度相称，比例适当，州、郡、县三级都能发挥作用。以西晋前期为例，19个州统辖172个郡国，1232个县。平均每州辖八九个郡，每郡辖七八个县，基本合理。

　　西晋的统一时间很短，只有20多年功夫，便陷入八王之乱，继而在长期的动乱中倾覆。于是分裂局面再度出现。因此可以说，在中央集权尚未高度发达的时候，实行三级制以及第一级政区幅员过大都是酿成分裂割据的因素。

　　东晋以后，南北分裂对峙局面延续了270多年。分裂往往带来战乱，在战争中立功的武人以及敌方来降的将领，政府都要给予封赏。而封赏之物则是州刺史、郡太守等职务。为了应付越来越多的职务分配要求，政府只得把州、郡的区划分割得越来越小，《宋书·志序》形容当时这种情形说，“一郡分为四五，一县割成两三”，造成普遍的“虚号相假”的局面。但直至南朝梁朝前期，问题还未到十分严重的地步。梁天监元年(公元502年)共有23州，326郡，1300县。然而不到半个世纪，形势大变，州郡数的增加达到恶性膨胀的地步。梁中大同元年(公元546年)已有104州，586郡。就在这一年，北朝的东魏、西魏对峙政权也共有116州，413郡。这样，南北朝合计，共有220州，999郡，比两个半世纪以前的西晋，州膨胀11倍，郡膨胀10倍。

　　这种极端混乱的状态也是南北朝政府中央权力衰败的征象。中央政府对地方政权已经失控，地方权力也近乎解体。在此期间，虽然也出现过打算改革的皇帝，如代东魏而立的北齐文宣帝，就针对当时的混乱局面说：“牧守令长，虚增其数……。百室之邑，便立州名；三户之民，空张郡目。”(《北齐书·文宣帝纪》)揭示由于州牧、郡太守、县令长职位大量增加，而不得不膨胀州郡县政区的反常现象，于是动手并省了部分州、小半的郡及半数的县。

　　但当时的问题已经非常严重，所需改革的是整个体制，而不是简单地并减州郡。齐文宣帝的行动并不能完全遏制政区混乱状况的进一步恶化，在取代西魏的北周统一北方之后的大象二年(公元580年)，就共领有属州211个、郡508个、县1124个。此时不但州数已接近30多年前南北朝双方州数的总和，而且三级政区数目之比已降至1：2：6的最低水平。换句话说，平均每州只辖两个郡，每郡只辖三个县。这是就平均的情况而言，若从特殊现象来看，甚至出现两郡共管一县或两州合管一郡的怪事，这种现象被称为双头郡县或双头州郡。

　　政区的层级和管理幅度达到如此不协调的地步，说明三级制至此已是穷途末路，必须改弦更张了。改革的办法也很简单，只需将中间郡一级政区撤销就可以。事实上，在州刺史大量增加以后，郡太守在许多地方已不管事，仅只备员领俸而已。但是撤销郡一级政区的行动却直到全国统一的前夕才付诸实行。隋代周以后，大臣杨尚希向隋文帝上表，陈述“当今郡县，倍多于古，或地无百里，数县并置，或户不满千，二郡分领”的不正常现象，建议“存要去闲，并小为大”，对行政区划进行一番整顿。隋文帝接受这个建议，但不是采取并省州郡的简单措施，而是“罢天下诸郡”(《隋书·杨尚希传》)，釜底抽薪，丢掉三级制这个包袱，使行政区划层次再次回到二级制来。当隋灭陈，由北到南重新统一中国后，州一县二级制便推行到全国。